3/11/2015


Presentamos para análisis los artículos del Senador Alberto Castilla PND un plan sin Campesinado y del Investigador Freddy Ordoñez PND 2014-2018: un nuevo país para todos exepto para los campesinos, que contextualizan las bases jurídicas y contexto político del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno Santos dónde abiertamente se evidencia el sesgo anticampesino de la Política Pública en Colombia.


PND 2014-2018: un nuevo país para todos, excepto para los campesinos


En el primer mandato de Juan Manuel Santos se presentaba un Plan Nacional de Desarrollo (PND) que privilegiaba la agroindustria y la minería por encima del campesinado [1]. y que se apoyaba en las locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo. En esta ocasión, el Gobierno optó por la misma orientación productiva para el cuatrienio 2014-2018 [2] –aunque no retome los mismos ejes del anterior PND–, generando dudas sobre la incorporación del campesinado en el “nuevo país” hacia el que apunta el proyecto de ley.

Una de las seis estrategias transversales del PND 2014-2018 “Todos por un nuevo país” es la transformación del campo, estrategia que está contenida en los artículos 95 al 103 del proyecto de ley. Abordaremos la transformación del campo propuesta por el gobierno Santos a partir de cuatro elementos: 1) destinación presupuestal, 2) acceso a la tierra, 3) participación de la población rural y sus organizaciones y 4) reducción de la brecha urbano-rural. En este texto se presentan los dos primeros aspectos, en tanto que los dos últimos se dejan para una siguiente columna.

En primer lugar, en términos presupuestales, la financiación estipulada para la estrategia “Transformación del campo” es inferior a la que se presenta en otras estrategias o incluso objetivos. Así, la financiación del objetivo “Desarrollo minero-energético para la equidad regional” supera los 78 billones de pesos, mientras que la totalidad de la estrategia “Transformación del campo” asciende a algo más de 49 billones.

El grueso de la financiación de esta última se orienta a impulsar la competitividad rural (86%) y es fundamentalmente capital de origen privado, en tanto que para el ordenamiento del territorio y el acceso a la tierra para pobladores rurales solo se contempla un 1,7 % de los 49 billones. Por su parte, un tema clave para la transformación de la situación de la ruralidad, como lo es la presencia territorial de las instituciones, representa únicamente el 0,48 % del presupuesto de la estrategia.

Ahora bien, el acceso a la tierra se presenta mediante la fórmula de subsidio integral de reforma agraria (art. 96). Al modificarse el artículo 20 de la Ley 160 de 1994 se pasa de cubrir hasta un 70% del valor de la UAF al 100% de su costo. Los subsidios se enfocarán en las zonas seleccionadas por el Gobierno para implementar los mecanismos de intervención integral, siendo la finalidad prevista para la política la conformación de empresas básicas agropecuarias, evocación de la soñada inserción total del campesinado en la dinámica capitalista, aspecto al que por supuesto apuntan también la formalización de la propiedad rural (art. 98) y el catastro multipropósito (art. 99) que permitirán ampliar además los recursos obtenidos por tributación.

Por otra parte, en el artículo 97 se estipula un marco especial para la administración de baldíos reservados, que si bien en el parágrafo 1º se establece que se entregarán a trabajadores agrícolas sin tierra y a población rural vulnerable, no es claro en el texto que la entrega implique la titulación del baldío a los beneficiarios, toda vez que se plantea contar con la tierra como “activo para iniciar actividades de generación de ingresos”, así como tampoco es claro –si se consideran los contenidos de las bases del PND– que estos baldíos no serán para la agroindustria y el empresariado [3].

El procedimiento especial cobijará también a tierras baldías que adquieran la condición de adjudicables a consecuencia de la sustracción de zonas de reserva forestal, lo que podría ir en detrimento de la figura de las zonas de reserva campesina, en cuya reglamentación se contempla la posibilidad de constituir o ampliar una zona a partir de la sustracción de un área de reserva forestal [4].
Se debe destacar que la compra de predios mediante adquisición estatal se ve como una medida residual que puede operar si los subsidios y adjudicaciones “resultan insuficientes” [5], desconociéndose así las advertencias hechas por organismos de las Naciones Unidas sobre las reformas agrarias de mercado (el caso de la Ley 160 de 1994), que son consideradas ineficaces para superar la desigualdad de la propiedad y la necesidad de dotación estatal de tierras.
Finalmente, llama la atención que en las bases no haya un indicador, ni resultados proyectados al 2018, de los subsidios integrales de reforma agraria.

Así las cosas, en un país con el 81,8 % del territorio conformado por municipios totalmente rurales y un 30,3 % de sus habitantes en el campo, en el PND 2014-2018 no se presentan propuestas que apunten en realidad a un cambio significativo para superar la inequitativa distribución de la propiedad de la tierra en Colombia, ni se inyectan los recursos suficientes a un sector que, históricamente, ha estado marginado de la construcción nacional y que por tanto debería tener preferencia presupuestal.

[1] Véase Freddy Ordóñez, Política para un campo sin campesinos, en Izquierda, Nº 8, feb. 2011
[2] Véase El PND, un Plan sin campesinado, del senador Alberto Castilla, en Prensa rural, mar. 4/15.
[3] En las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se incluyen figuras polémicas, como el derecho de uso y el derecho real de superficie, que se han pensado en clave agroempresarial.
[4] Decreto 1777 de 1996, art. 1º, parágrafo 2º.
[5] Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo, p. 313.


El PND, un Plan sin campesinado
Alberto Castillla Fuente: @PrensaRural

“Transformación del campo” es una de las seis principales estrategias del Plan de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un nuevo país”. Al igual que en las demás estrategias se insiste en viejas recetas, se plantean políticas de corte excluyente y se contradicen los enunciados de paz y equidad, supuestos pilares del Plan.
La propuesta de ordenamiento territorial es clara: privilegiar la agroindustria, la minería y la infraestructura. Para nada se tiene en cuenta el pliego que la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular discute con el gobierno, en el que se propone un ordenamiento basado en el gobierno propio, la defensa del territorio, el respeto al medio ambiente y una política de reforma agraria integral.

Baldíos para los empresarios

El documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” presentado al Congreso hace parte integral del Plan, según el artículo 2º [1], y evidencia hacia dónde va la política del gobierno. En éste se lee “(…) en algunas regiones, se deben desarrollar instrumentos que apunten al uso eficiente del suelo en escalas adecuadas (…). Estos instrumentos contemplan la posibilidad de crear zonas especiales de desarrollo rural y agropecuario, en las cuales se podrá establecer contratos de largo plazo sobre tierras de la Nación y la acumulación productiva de tierras que fueron baldías sobre la base del involucramiento de los campesinos y pequeños productores de la región sin que necesariamente exista transferencia de dominio sobre la tierra explotada”.

Esta definición y disposiciones coinciden con la de las Zidre, contenidas en el proyecto de Ley 133 de 2014, cuyo trámite en la Comisión Quinta de Cámara se contuvo debido al rechazo de diferentes organizaciones sociales y campesinas y a las presuntas incompatibilidades de los ponentes del proyecto. Esta anotación en las Bases ratifica la intención del gobierno de entregar los baldíos de la nación a grandes empresarios mediante diferentes figuras, profundizando la concentración de las tierras en Colombia.

Si bien no hay una alusión concreta al tema en el Proyecto de Ley, el artículo 97 es confuso y deja serios interrogantes sobre la adjudicación de baldíos en el futuro. Con éste se pretende modificar las “zonas reservadas de baldíos”, regladas en el capítulo XII de la Ley 160. El artículo 75 de la ley 160 habla de reservas “en favor de entidades de derecho público para la ejecución de proyectos de alto interés nacional”. En cambio el 76, que se pretende modificar, continúa hablando de reservas pero no tiene un destinatario tan claro como el del 75. Esto abre la puerta a que se conformen ciertas zonas en los que se establecerá un “régimen especial”, que puede ser similar al de las Zidre. Los destinatarios de estos baldíos y las condiciones de adjudicación, dependerá exclusivamente de la reglamentación del gobierno nacional.

Pero la redacción del artículo 97 permite entrever los propósitos del gobierno. Entre las modificaciones a la Ley 160 que contempla encontramos que la tierra se considera como un activo productivo para generar ingresos; no se habla de campesinos, ni de sujetos de reforma agraria, ni siquiera de trabajadores agrarios, sino de “trabajadores con vocación agraria”. Se utiliza la palabra “entregar”, en lugar de adjudicar; además de la potestad del Gobierno de reglamentar el régimen de adjudicación. Este conjunto de modificaciones conduciría a que los baldíos sean entregados a empresarios mediante alianzas, contratos u otro tipo de figuras. El gobierno no podría hacer tan explícito este propósito en el Plan, entre otras razones, por la reserva legal que existe sobre el tema y que deriva de la Sentencia C – 644 de 2012.

En conclusión, la mención en las bases del plan a las zonas especiales de desarrollo rural y agropecuario y al derecho real de superficie (que se encontraba en la versión preliminar) fue suprimida pero podría reaparecer en el debate. Más las disposiciones en materia de baldíos reservados del artículo 97 y el proyecto de Ley 133, que a pesar de las dificultades en su trámite no ha sido retirado, evidencian que el propósito del gobierno es a toda costa entregarle los baldíos al empresariado, aunque pretendan adornarlo con alianzas productivas u otras figuras. Así lo confirma las declaraciones de una funcionaria del Departamento de Planeación sobre la intencionalidad del Plan: “acumulación productiva de tierras, que es diferente a acumulación de la propiedad” [2]. Acumulación al fin y al cabo. 

Minería e infraestructura: locomotoras que aplastan el agro

Además de la asignación de baldíos a la agroindustria, el Plan de Desarrollo también propone un ordenamiento territorial que privilegia la minería y la agroindustria por encima de la agricultura. El artículo 19 por ejemplo, establece la creación de Áreas de Reserva Estratégica Mineras, Áreas de Reserva para la formalización y Áreas de Reserva Minero–Energéticas. Las áreas de reserva estratégica minera serán definidas a partir de los minerales de interés estratégico para el país, con base en consideraciones estrictamente geológicas y mineras, de manera tal que no se tendrán en cuenta los aspectos sociales, económicos ni ambientales. No se menciona ningún tope a la delimitación y de nuevo queda en poder del ejecutivo la extensión y los alcances de estas zonas. El artículo 159, por su parte, incluye un parágrafo según el cual las actividades de explotación y exploración de recursos naturales no renovables al interior de un páramo que cuenten con licencia, podrán ejecutarse hasta su terminación.

En cuanto a la infraestructura, se define que una Comisión Intersectorial de Infraestructura podrá declarar a los PINES (Proyectos de Interés Nacional y Estratégico) como de utilidad pública. La figura de la utilidad pública es utilizada para facilitar procesos de despojo de tierras y territorios necesarios para implementar todo tipo de proyectos que no benefician sino a agentes privados. Esta figura, junto con la de las “servidumbres” del derecho civil, es utilizada en el Plan para permitir sin restricciones la viabilidad de grandes proyectos viales, hidroeléctricos, entre otros. Inclusive, se prohíbe al Incoder adjudicar a campesinos estas zonas y se pone trabas a la restitución de tierras, privilegiando la restitución por equivalencia o compensación.

Por otro lado, el artículo 146 permite el saneamiento automático de la propiedad inmueble, sin ninguna consideración especial para las tierras usurpadas, que serán despojadas de nuevo mediante la “utilidad pública”, combinada con el saneamiento de todos los vicios de tradición de la propiedad, los cuales están presentes en la mayoría de bienes que han sido usurpados y cuya cadena de falsas tradiciones no ha sido aún esclarecida en la mayoría de casos.

Nueva institucionalidad dictada por el Ejecutivo

Es evidente que la institucionalidad actual para el sector agropecuario no corresponde a las demandas del campesinado. Las bases del plan reconocen las dificultades generadas por el desmonte del 60% de la institucionalidad del sector desatada en el gobierno anterior, lo que condujo a una recarga de funciones a cargo del Ministerio de Agricultura.

Aunque podamos compartir el diagnóstico, preocupa la forma en que se plantea resolverlo. El artículo 102 concede Facultades extraordinarias al Presidente “para el desarrollo rural y agropecuario”. Estas facultades le permitirían suprimir, escindir o crear instituciones, modificar leyes relacionadas con adecuación de tierras, sistemas de crédito, entre otras. Como en otras tantas disposiciones del plan, se salta el tránsito por el Congreso y se imposibilita el debate público sobre las soluciones que requiere el
agro. Nada garantiza que la nueva institucionalidad sea más democrática, incluyente y efectiva que la vigente.

Al campesino no se le tiene en cuenta ni en la elaboración del plan, ni en la posterior reglamentación que se hará en muchos temas, ni en el rediseño de la institucionalidad que se reformará y mucho menos en el modelo de desarrollo que se propone, el cual expulsa al campesinado o lo obliga a asociarse con grandes empresarios agroindustriales en condiciones que le resultan muy desfavorables, como lo demuestran diferentes experiencias.

[1] Artículo 2. Parte integrante de esta Ley. Apruébese como parte integral de la presente Ley la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo contenida en el documento denominado "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, e incorpórese a la presente Ley como un anexo.
[2] Plan de Desarrollo contradice acuerdos en La Habana sobre la tierra, dicen ONG”, disponible enhttp://www.elespectador.com/noticias/politica/plan-de-desarrollo-contradice-acuerdos-habana-sobre-tie-articulo-544681

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