lunes, agosto 26, 2019


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El debate sobre la delimitación de páramos en Colombia atraviesa múltiples dimensiones de análisis, desde lo ambiental hasta lo ancestral, pasando por lo económico, lo histórico y lo cultural. En la región cundiboyacense, por ejemplo, los páramos y sus lagunas son territorios sagrados, origen del mundo conocido, y relictos del conocimiento milenario del pueblo Mhuiska. 

El páramo del Sumapaz, el más grande entre los suyos, ha sido escenario principal dentro del conflicto por la tierra en Colombia. Fue testigo de las luchas agrarias de principios de siglo contra el latifundio, de la arremetida terrateniente con apoyo de fuerzas estatales y paraestatales que llevó a miles de familias campesinas a colonizar sus frías sabanas, y de la respuesta popular ante la ignominia hecha autodefensa y hecha guerrilla.

 En el páramo comenzó un capítulo de la guerra que aún se resiste a cerrar. Estos mismos antecedentes han hecho del páramo un resguardo de la economía campesina. En buena medida, el imaginario que tenemos de campesinado en Bogotá y sus alrededores, es la del campesino y la campesina de páramo, de ruana, sombrero y cachetes colorados por la brisa helada. Esa es la cultura paramuna, con su música, comida y jerga propia, con sus modos particulares de organización y de trabajo, la simbiosis histórica de la cultura indígena, de la colonización y de la guerra. Y ese mismo páramo, al que fueron confinados los parias luego de robarles su tierra, un territorio inaccesible e incómodo para los de saco y corbata, proveedor de buena parte de la comida que llega a las mesas capitalinas, y epicentro de las guerras que libró el Estado, sin distinción, contra el pueblo en rebeldía y el indefenso, se convierte en épocas contemporáneas en un “ecosistema estratégico” para la preservación ambiental y la lucha contra el cambio climático, porque sus dos principales funciones ecosistémicas son capturar carbono y producir agua, ni más ni menos. 

El proceso de la delimitación y zonificacióni de los páramos resulta necesario para materializar los mandatos constitucionales, legales y jurisprudenciales de protección de los páramos, territorios críticamente amenazados e intervenidos por las actividades extractivas, ganaderas y agrícolas (monocultivos). Entonces, la cuestión no es el por qué sino el cómo. La delimitación no puede presentarse como un procedimiento técnico, que se hace a espaldas de sus habitantes y custodios históricos, sino que debe estar guiada por el principio de participación y la comprensión de las múltiples dimensiones que lo atraviesan. Vamos por partes. 

El origen de la delimitación de páramos La expedición de la ley 681 de 2001 –Código de Minas- marcó el inicio de la feria minera en Colombia que se tradujo en la concesión apresurada, masiva e indiscriminada de títulos mineros sin ningún criterio de selección objetiva, situación que devino en un crecimiento acelerado de la inversión extrajera directa para el sector minero y de la participación de este dentro del PIB nacional, especialmente a partir del año 2007, en desmedro del sector agropecuario y manufactureroii . El Código de Minas excluyó taxativamente las zonas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) de las áreas mineras, pero dejó en el limbo otros territorios de importancia ambiental como los páramos, los humedales y las zonas de reserva forestal. Esta situación, aunada a la debilidad de la institucionalidad ambiental, condujo a la concesión de múltiples títulos mineros en territorio paramuno. 

En 2011, la Contraloría General de la República alertaba que 108.972 hectáreas de páramo, de las 1’932.987 que tiene el país (y que equivalen al 50% de los páramos del mundo), habían sido concesionadas para la exploración y explotación minera a través de 391 títulos minerosiii . La Corte Constitucional desempeñó un papel fundamental al reconocer el déficit de protección de los páramosiv y fijó una obligación de protección especial por parte del Estado ante la vulnerabilidad, fragilidad y baja capacidad de recuperación de este tipo de ecosistema. De allí se desprendieron una serie de mandatos al ejecutivo, entre ellos, la urgencia de delimitar con alta precisión técnica las áreas de páramo en el país. Antecedentes de la delimitación La ley 99 de 1993 fue la primera en establecer que las “zonas de páramos, subpáramos, nacimientos de agua y zonas de recarga acuíferas son objeto de protección especial” (Art. 1). Esta ley le otorgaba competencia a las Corporaciones Autónomas Regionales y a las autoridades ambientales urbanas para determinar las zonas de páramo y subpáramo, elaborar un estudio sobre su estado actual y formular un plan de manejo ambiental, temáticas reguladas por las resoluciones 789 de 2002 v , 839 de 2003vi y 1128 de 2006.

 Ante la presión ejercida por organismos de control, organizaciones sociales y ambientalistas, por la dramática concesión de títulos mineros en áreas de páramo, se expidió la ley 1382 de 2010, que modificaba el Código de Minas y que en su artículo 3° declaró explícitamente como zonas excluibles de minería los ecosistemas de páramo y los humedales, entre otros, siempre que hubieran sido declarados y delimitados de acuerdo a la legislación vigente (Art. 3). El inciso tercero de esta misma norma indicaba que los páramos se identificarían de conformidad con la información cartográfica proporcionada en el 2007 por el Instituto Von Humboldt (Atlas de Páramos de Colombia). La ley 1382 fue declarada inconstitucional por vulneración a la consulta previavii, pero la Corte Constitucional difirió dos años los efectos de la sentencia para no afectar la protección de estos ecosistemas. Durante ese período se expidió la ley 1450 de 2011, aprobatoria del primer Plan Nacional de Desarrollo –PND- del gobierno Santos (2010-2014), al tiempo que ordenó la delimitación de los páramos en cabeza del Ministerio de Ambiente, prohibiendo de manera expresa las actividades agropecuarias, de exploración y explotación de hidrocarburos y minerales, en dichos ecosistemas. 

Protección de carácter inmediato que tenía como referencia mínima el Atlas de Páramosviii mientras no se tuviera una cartografía más detallada. Esta norma fue derogada por la ley 1753 de 2015, aprobatoria del segundo PND de Santos (2014-2018), cuyo artículo 173 reiteró las prohibiciones de la ley 1450. Sin embargo, el compromiso del gobierno con el sector extractivo se evidenció en una excepción a la prohibición que permitía la continuidad de actividades de exploración y explotación minera y petrolera cuando los contratos y licencias ambientales hubieran sido otorgados antes de febrero de 2010 (para minería) o junio de 2011 (para petróleo), posibilidad que la Corte Constitucional truncó al declarar inexequible este parágrafo mediante sentencia C-035 de 2016. 

De manera adicional, el artículo 173 le ordenó al Ministerio de Agricultura, en coordinación con las Corporaciones Autónomas y bajo directrices del Ministerio de Ambiente, el diseño, capacitación y puesta en marcha de programas de sustitución y reconversión de las actividades productivas anteriores al 16 junio de 2011. Asimismo, se otorgaron tres años para zonificar y determinar régimen de usos en el área de páramoix, contados a partir de la delimitación. El común denominador de las leyes 1450 de 2011 y 1753 era la equiparación de las actividades extractivas y agropecuarias, ambas prohibidas sin ningún criterio de diferenciación. 

La ley de páramos y estado actual El 27 de julio de 2018 se expidió la ley 1930 o ley de páramos, que suplió el vacío normativo que existía en relación con los páramos y sus habitantes tradicionales, definidos por la ley así: Páramo Ecosistema alta montaña, ubicado entre el límite superior del Bosque Andino y, si es el caso, el límite inferior de los glaciares, en el cual dominan asociaciones vegetales como pajonales, frailejones, matorrales, prados y chuscales, además puede haber formaciones bosques bajos y arbustos y presentar humedales como los ríos, quebradas, arroyos, turberas, pantanos, lagos y lagunas, entre otros. Habitantes tradicionales de páramo Personas que hayan nacido y/o habitado en zonas de los municipios que hacen parte de las áreas delimitadas como ecosistemas páramo y que en la actualidad desarrollen actividades económicas en ecosistema. 

La ley consolida la competencia del Ministerio de Ambiente para delimitar los páramos a escala 1:25.000 apoyándose en el Instituto Von Humboldt. El artículo 4 señala que los páramos delimitados con anterioridad a la expedición de la ley mantendrán su delimitación. A julio de 2018, el Ministerio de Ambiente informó que 30 de los 37 páramos existentes en el país habían sido delimitados. La ley de páramos amplía el listado de actividades prohibidas en páramo (Art. 5), adicionando actividades como la expansión urbana y suburbana, la construcción de nuevas vías, la introducción y manejo de organismos genéticamente modificados, las quemas y las talas. Además, a diferencia de las normas anteriores, establece un criterio diferenciador de las actividades agropecuarias, indicando que se prohíbe el uso de maquinaria pesada, así como la fumigación y aspersión con químicos. 

A su paso, el artículo 10 permite actividades agropecuarias de bajo impacto, mientras que las actividades de alto impacto y las de los pequeños mineros artesanales desarrolladas con anterioridad al 16 de junio de 2011 tendrán que someterse a programas de sustitución (con término de 20 años) y reconversión (con término de 10 años). Estos artículos abren un campo de disputa sobre lo que se considera como actividades agropecuarias de alto o bajo impacto, estándar que no es definido por la ley y sobre el que debe formularse una propuesta desde las organizaciones campesinasx . La ley también dispone la elaboración de Planes de Manejo Ambiental con participación ciudadana y enfoque diferencial, en un plazo de cuatro años a partir de la delimitación, y con un horizonte de implementación de diez años. 

Un proceso de saneamiento predial de cinco años. Y la implementación de estrategias diferenciales para los habitantes tradicionales de páramo. teniendo en cuenta la caracterización y el análisis de uso, tenencia y ocupación del territorio. El páramo de Sumapaz, el dilema de la participación Antes de la expedición de la ley de páramos, el Ministerio de Ambiente mediante resolución 1434 del 14 de julio de 2017 delimitó el páramo de Cruz Verde - Sumapaz, estableciendo un polígono de 315.065 hectáreasxi. Esta área, delimitada por cartografía elaborada por el Instituto Von Humbolt a escala 1:25.000, involucra a 25 municipios de los departamentos de Cundinamarca, Huila y Meta y el Distrito Capitalxii . 

El colectivo Territorios de Paz –Terrepaz-, en atención a las preocupaciones manifestadas por líderes y lideresas de la región, se ha propuesto hacer una veeduría sobre el proceso de delimitación del páramo propiciando espacios de formación y organización en torno a este. La principal conclusión hasta el momento es que el proceso de delimitación se hizo sin ninguna participación de las comunidades de la provincia del Sumapaz. La mayoría de la población desconoce la normatividad y la propia existencia de la resolución de delimitación. Sólo de cara al proceso de zonificación se han convocado a reuniones informativas en los municipios. Lo anterior se corrobora con la respuesta otorgada el 26 de octubre de 2018 por el Ministerio de Ambiente a una petición construida por Terrepaz y elevada a través del senador Julián Gallo del partido FARC, según la cual la delimitación del páramo de Cruz Verde – Sumapaz se habría realizado de conformidad con los estudios remitidos por la Comisión Conjunta del Corredor de Ecosistemas Estratégicos de la Región Central de la Cordillera Oriental – CEERCO, sin que existiera ningún proceso de participación comunitariaxiii . 

Lo anterior resulta preocupante si se tiene en cuenta la cantidad de hectáreas que fueron delimitadas como páramo en varios de los municipios de la provincia y que representan un alto porcentaje de su territorio, como se puede ver a continuación: Municipio Área (ha) Delimitada Área Total del municipio (ha) Porcentaje delimitado del municipio Cabrera 17,216 42,000 aprox. 40% Pasca 11,436 27,000 aprox. 42% San Bernardo 10,833 24,701 43% Arbeláez 1,695 14,246 11% Venecia 1,059 12,220 8% Por tanto, el Ministerio de Ambiente ha hecho caso omiso a las orientaciones dadas por las altas cortes en relación con el proceso de delimitación de páramos, y que tuvo como consecuencia la anulación de las resoluciones que delimitaron los páramos de Santurbán y Pisba. En el primer caso, fue la Corte Constitucional la que mediante sentencia de tutela 361 del 30 de mayo de 2017xiv declaró vulnerado el derecho fundamental a la participación y le otorgó un año al Ministerio de Ambiente para expedir una nueva resolución de delimitación del páramo de Santurbán, que fuera producto de un proceso garantista de participación, que entre otros aspectos incluyera: mecanismos efectivos de convocatoria de todos los actores involucrados, una fase de información con acceso a los documentos técnicos, un proceso de concertación en torno a las alternativas de delimitación, y un plazo razonable para formular observaciones frente al proyecto de acto administrativo, que sean atendidas explícitamente en la decisión final. 

 En aplicación de este precedente, el 09 de abril de 2018 el Tribunal Administrativo de Boyacá fallóxv una tumbando la delimitación del páramo de Pisba y otorgando idéntico plazo para que el Ministerio de Ambiente expidiera una nueva resolución en el marco de un “procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo”. Además, esta sentencia constituye un hito al declarar al páramo de Pisba como sujeto de derechos. A pesar de que la sentencia de la Corte Constitucional fue expedida con anterioridad a la resolución 1434 de 2017 que delimitó el páramo de Cruz Verde – Sumapaz, sus reglas no fueron aplicadas, como esta misma entidad lo reconoce. En este caso, la participación plantea varios retos a futuro, empezando por preguntarse si las comunidades están actualmente en la capacidad real tener una participación activa y cualificada. Es preciso que las comunidades se encuentren y tomen una decisión informada frente al proceso de delimitación. 

En ese  sentido, el pasado 31 de marzo se dieron cita en Fusagasugá varias organizaciones y comités ambientales de la provincia para definir un plan de trabajo. Como conclusiones se resalta la necesidad de iniciar un proceso pedagógico en los diferentes municipios, la realización de un diagnóstico por veredas que parta por identificar la población que habita el área delimitada, y la interlocución con la recién creada Mesa Nacional de Páramos que tuvo su segunda asamblea dos días antes en Socha (Boyacá). Para las gentes de a pie, el páramo no es un ecosistema “estratégico” sino un territorio de agua y vida. La delimitación debe llevar a un debate profundo sobre la autonomía y la responsabilidad que esta implica. La legitimidad de exigir un ordenamiento comunitario del territorio parte de una reflexión autocrítica sobre las prácticas productivas y llegar a acuerdos que permitan la supervivencia de la economía campesina al tiempo que se preservan los ecosistemas. Una vez más la consigna que se canta es #NuncaMásSinNosotroas.

NOTAS: 

i En términos sencillos, la delimitación es el proceso a través del cual se define una determinada área como páramo, de acuerdo a parámetros técnicos, económicos, sociales y ambientales. La zonificación es un momento posterior en donde se determinan los usos del suelo, clasificando las áreas de preservación, restauración y uso sostenible, y formulando un plan de manejo. 

ii “Minería en Colombia, Institucionalidad y territorio, paradojas y conflicto”. Informe de la Contraloría General de la República, noviembre de 2013. Disponible en: https://redjusticiaambientalcolombia.files.wordpress. com/2014/01/mineria-en-colombia-contraloria-volii.pdf 

iii “Hay 391 títulos mineros en áreas de páramos”, Observatorio de Conflictos Mineros en América Latina, 13 de julio de 2011. Disponible en: https://www.ocmal.org/hay-391-titulos-mineros-enareas-de-paramos/ 

iv Corte Constitucional, sentencia C-035 de 2016. MP. Gloria Estella Ortiz Delgado. 

v Ordenaba elaborar un estudio sobre el estado actual de los páramos de su jurisdicción. 

vi Establecía los términos de referencia para la elaboración del Estudio sobre el Estado Actual de Páramos (EEAP) y del Plan de Manejo Ambiental (PMA). 
vii Sentencia C-366 de 2011. Los efectos de la declaración fueron diferidos por el término de dos años. 

viii Cartografía adoptada por el Ministerio de Ambiente mediante la resolución 397 de 2011. 

ix Los lineamientos para la zonificación y régimen de usos, y para los programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias, se adoptaron mediante la Resolución 0886 de 2018 del Ministerio de Ambiente. 

x Varias de los debates presentados en el presente artículo son resultado de un conversatorio organizado por Terrepaz el 05 de marzo de 2019, resaltando las intervenciones de Daniela Rojas y Sergio Martínez. 

xi El 44,8% (141.282 hectáreas) se encuentran en jurisdicción del Parque Nacional Natural del Sumapaz. 

xii Bogotá D.C.; Cundinamarca: Arbeláez, Cabrera, Caqueza, Chipaque, Choachí, Fusa, GUayabetal, Gutiérrez, La Calera, Pasca, San Bernardo, Sibaté, Soacha, Ubaque, Une, Venecia; Meta: Acacías, Cubarral, El Castillo, Guamal, Lejanías, Mesetas y Uribe. Huila: Colombia. 

xiii Oficio radicado N° 29128. El Ministerio de Ambiente se excusa en que las reglas de la Corte fueron emitidas con posterioridad a la delimitación, afirmación contraria a la realidad que se desvirtúa con la simple constatación de sus fechas de emisión.

 xiv MP. Alberto Rojas Ríos. xv Expediente: 15238 3333 002 2018 00016 01.
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